前 记
新华社合肥5月24日电 中共中央总书记、国家主席、中央军委主席江泽民近日在安徽考察工作时强调，进一步改进领导方式和领导方法，实现领导方式和领导方法的创新，是当前加强党的建设、也是做好各项工作面临的一个重大课题。各级领导干部都要紧密结合国内外形势的发展变化，紧密结合生产力发展和经济体制的深刻变革，紧密结合人民群众对物质文化生活的要求，不断提高驾驭市场的能力，提高运用民主法制办法开展工作的能力，提高按照科学规律办事的能力，努力掌握科学的领导方式和领导方法。
我们建立社会主义市场经济体制、使市场在资源配置中发挥基础性的作用，强调按照经济发展的客观规律开展经济建设，强调遵循国际通行的经济规则开展对外经济技术合作和交流，强调党委要发挥总揽全局、协调各方的作用，推进决策的科学化、民主化，实施依法治国方略，要求把依法治国和以德治国结合起来，等等，其中都包含着改进和完善党的领导方式和领导方法在内。
领导干部必须牢固坚持领导就是服务的观点，同时必须掌握为人民服务的本领。……面对新形势新任务，一些同志往往感到"老办法不管用、新办法不会用"。这是我们在带领人民推进改革和建设中必然会遇到的问题。在社会主义市场经济不断发展的条件下，如果再用过去计划经济体制下行政命令的方式方法来管理经济社会活动。那肯定是不行的。时代在前进，事业在发展，如果我们不善于创新，都是老办法、老手段，那肯定是不能胜任的。（引自2001年5月25日《人民日报》）
转变政府职能，也就是领导方式和领导方法的创新
一、转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的必然要求
（一）什么是政府职能？为什么要转变政府职能？
政府职能是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要，依法对国家政治经济和社会事务进行管理时应承担的职责和功能。简言之，政府职能就是政府管理国家事务的职责和功能。
从文化部到县（市）文化局，各级文化行政机关担负着管理国家文化事务的职能。
为什么要提出"转变"政府职能呢？随着党的工作重心的转移，即由过去的以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心，早在80年代就提出了这一问题。特别是党的十四大以后，我国实现了由计划经济到市场经济的重大转变，政府作为国家机器属于上层建筑，随着经济基础的变化，其职能也要适应这个变化，因此，转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的内在要求，具有客观必然性。
江泽民总书记在十四大报告中指出："建立社会主义市场经济体制，涉及到我国经济基础和上层建筑的许多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整。""加快政府职能的转变，这是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。""政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。"
党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》指出："转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护公平竞争、调节社会分配和组织社会保障。""政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。江总书记在十五大报告中进一步指出："要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务的水平；把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化行政管理干部队伍。"
（二）转变政府职能需要解决什么问题？
转变政府职能，是要解决政府到底管什么的问题，以及怎么管，管到什么程度，哪些权力应该下放，下放给谁，等等。要下决心改变那种政府不该管，管不了，也管不好的状况。
政府的职能往哪里转？江总书记在十五大报告中讲得很明确：一是企业的生产经营权交给企业；二是国民经济宏观调控的权力留给综合经济部门；三是大量的服务、协调、监督职能转给社会中介组织。从这一基本要求出发，我国政府职能要在以下三个方面实行根本转变：
从职能行使的范围来说，要由过去以微观管理为主，转变为以宏观调控为主；
从职能行使的方式来说，要由过去以行政手段为主，转变为以经济手段和法律手段为主；
从职能行使的性质来说，要由过去强调以"服从"为主，转变为以服务为主。
转变政府职能，必须解决好以下几方面的关系：
一是解决好政府与企业的关系。按照政企分开的原则，变行政隶属关系为资产纽带关系，把社会经济管理职能、国有资产管理职能与企业经营管理职能分开，实行企业无行政主管部门的模式，即取消"婆婆"，使企业摆脱对政府的依附关系（不是政府的附属物），真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。同时不允许政府办企业，也避免企业办社会，因为这样既丧失了公平，也牺牲了效益。
二是要解决好政府与市场的关系。要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府主要是大力培育和发展各类市场，制定宏观调控政策，健全市场规则，加强市场监管，尽快建立统一开放、竞争有序的市场体系。
三是要解决好政府与社会的关系。充分发挥社会中介组织的作用，强化社会自我管理能力，建立一种以自由平等为核心，以社会契约关系为特征的现代社会。这样可以减轻政府运行的负荷，即朱镕基所强调的减少行政成本，建立廉价政府。
总之，政府职能的转变，重点是政府管理经济职能的转变。
（三）转变政府职能的核心问题是依法行政。
我国宪法规定："一切国家机关和武装力量、各级政党和各社会团体、各企业组织必须遵守宪法和法律。"
江泽民同志在党的十五大报告中指出："一切行政机关都必须依法行政。"
1、依法行政，就是行政权力的法定（制）化。
行政机关作为国家权力机关的执行者，担负着依法管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的繁重任务。行政权力的运用，最经常、最广泛、最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益，体现国家政权的性质，影响国家政权同广大人民群众的关系，事关有中国特色社会主义事业的兴衰成败。
依法行政是依法治国的重要内容，也是转变政府职能的核心问题。依法行政，首要的问题是行政权力的法定化。必须明确，各级政府和政府各部门只能在宪法和法律、法规的范围内活动，依法决策，依法处理问题，自觉地把行政行为纳入法制化轨道。这就是江总书记讲的"实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。"在政府行政领域的主要方面，包括政府职责的划分、行使的范围、运行的程序等都要法定化，都要有法可依。
凡是超过法律规定的权力都是非法和无效的。
依法行政是建立法制社会的首要之举。依法治国，首先要依法治"官"，依法治权。依法行政可以有效防止"人治"和政府职能的随意化，防止滥用职权和以权谋私，防止滋生腐败。
2、从严治政，维护权力的公正性和权威性。
朱熔基总理在九届二次人大会议所作《政府工作报告》中指出，政府要加强行政立法工作，强化执法监督，推进依法行政，并明确要求要从严治政，建设廉政、勤政、务实、高效的政府。
行政机关行使职权，要与经济利益彻底脱钩。应当"吃皇粮"，"办公差"；不能既当"裁判员"，又当"运动员"。政府机关不允许经商办企业，否则就造成不公平、不正当竞争。（两年前，中央采取断然措施，禁止军队和政法机关经商）行政机关依法收取的罚没款和其他税、费应当全部纳入财政管理，收支两条线。现实生活中存在的所谓"自费行政"，又要权力，又要靠权力吃"杂粮"，捞"外快"，权钱挂钩，这个问题如不解决，一些行政部门就会自觉不自觉地找事、争权，争那些能给本部门、本系统带来实惠的审批权、发证权、收费权、罚款权等。
行政立法要维护社会主义法制的统一性。要排除部门保护主义和地方保护主义的干扰，从制度上、源头上解决"依法打架"的问题。
3、加强行政民主建设，树立"公仆"行政观念。
依法行政，必须正确处理好政府与人民的关系。要始终牢记我们手中的权力是属于人民的，人民把权力交给我们行使，是要我们用它来保护人民，为人民谋利益。依法行政，从根本上说，就是要全心全意为人民服务，满腔热情为人民办事，维护广大人民群众的合法权益。这反映了社会主义法制的本质，也是宪法体现的根本原则。
过去一提到政府，往往就会自觉不自觉地片面强调和强化它的管理职能，养成了官僚主义和衙门作风，门难进，脸难看，事难办，层层请示，层层审批，层层盖章，层层设卡，旷时低效，劳民伤财。这种风气和观念必须彻底改变。增强公仆意识、服务意识、便民意识。深圳市政府大力精简审批项目（由1108项减少了478项）和审批程序，作为转变政府职能的突破口。
总之，通过转变政府职能，力求做到：经济市场化，政治民主化，社会法制化。
二、文化行政机关转变政府职能存在的主要问题和今后的发展方向
（一）主要问题
1、政事不分，微观管理过多。
一是由政府出面组织或直接举办的活动过多。"管文化"与"办文化"的关系处理不当：文化行政管理机关既要适当组织必要的文化活动（如重大庆典活动、"三下乡"等），但又要防止活动过多而分散政府管理的精力。例如，经常性地组织和举办各种调演、汇演、展演、比赛、评奖之类活动，耗费大量人力物力，严重影响到对艺术事业的宏观管理比如，对各艺术门类的现状、问题、发展趋势以及应当采取的对策等，就缺乏应有的调查研究和政策措施。
二是权力下放不够。计划经济时代权力过分集中，审批项目繁多，工作效率不高等弊端，在各级文化行政机关至今仍不同程度存在。例如：地方呼吁强烈的外事审批权问题；文化市场的分级管理与属地管理之间的矛盾问题；对直属事业单位人、财、物统得过死，等等。
三是政事不分，越俎代庖。许多应当由事业单位甚至可以通过市场运作来完成的事情，往往由政府出面包办代替。这背后通常都是经济利益躯动，某些部门或者个人可以从中捞取好处，严重影响了政府的形象和权威。
2、体制不顺，政出多门。
目前我国的文化管理体制，人们称之为上面"三国演义"，下面"八国联军"。这种管理体制上下错位，职责不清，往往政出多门，各行其是，出了问题，互相推诿扯皮，不利于文化事业的统一管理和宏观调控。
这种文化管理体制把一个统一的文化事业分割成文化艺术、广播影视、新闻出版三大块。本来，这几个部分互为补充，互相促进，特别是在国家投入不足的情况下，可以丰补歉，实行内部宏观调控。例如，前几年电影制片厂整建制划归广电部门管理之后，当时的广电部即作出决定，拿出电视广告收入的5%用于扶植电影精品生产，这一宏观调控措施有效推动了电影事业的发展。而原先在文化部门管理时，何尝不想多出几部精品，但其自身根本没有这种宏观调控能力。如果实行统一的文化管理体制，不仅电影、其他如高雅艺术、公益文化等，也可以通过内部宏观调控得到有效的扶植和发展。
这种部门分割的管理体制，容易造成部门之间不必要的利益矛盾冲突，部门之间设置壁垒，形成行业垄断，不利于建设统一的文化市场和扩大文化产业规模。如果实行统一管理，则可以减少扯皮，提高效率，使文化资源得到有效配置和充分利用。
3、事务主义，衙门作风。
文化行政机关与其他政府机关一样，形式主义、文牍主义、官僚主义的习气还没有得到根本的扭转。整天忙于具体事务：项目报批，公文运转，会议活动，各种应酬……很少能够腾出时间和精力，深入基层，深入实际，搞调查研究，思考问题。审批项目虽然逐年有所减少，但仍然过多过繁，仍然有"等件"、"跑件"现象，仍然是"门难进，脸难看，事难办"，有待进一步下放权力，精简项目，减少程序，进一步采取便民措施。
4、文化法制建设滞后。
目前，文化方面的法律只有两部，即《文物保护法》和《著作权法》（也有三部之说，即《通用语言文字法》或《拍卖法》）；主要是条例和部门规章，与我们国家民主法治建设的进程不相适应。不仅与相对完备的经济立法不可比，与教、科、卫、体相比亦差距甚大。文化法制建设滞后，严重影响到文化艺术事业的发展。
（二）发展方向
1、努力提高公务员队伍的素质。
转变政府职能的一个重要前提，是要改变公务员队伍的现状，不断提高公务员队伍的素质。这就要求大力加强公务员的教育培训，帮助他们转变观念，更新知识，适应时代发展的需要，努力提高行政能力和行政水平。
要认真执行干部"四化"标准，建立人才激励机制和淘汰机制（考试录用、公开招聘、竞争上岗、破格提拔、任前公示等），不搞论资排辈，杜绝用人上的腐败行为，做到能者上、庸者下，真正形成能上能下、能进能出的用人机制，不断优化公务员队伍，"建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍"。
在国外考察文化管理，归纳起来，西方国家的文化行政机关主要做三件事：一是调查研究；二是制定政策（法规）；三是检查监督。这就要求公务员必须有较高的文化水平、理论水平、政策水平，譬如，对现状的分析与趋势的预测，提出正确的建议与对策，等等。每次与西方国家的文化官员或管理者、艺术家座谈，听他们介绍情况或者与他们讨论问题，没有看到一个人拿着笔记本照念的，这充分表明，他们的公务员的素质是比较高的。
2、加大宏观调控力度，实施分类指导。
要改变以往单一的行政手段管理方式，转为采用经济的、法律的的手段为主，辅之以必要的行政手段这种综合管理方式，加大对文化事业管理的宏观调控力度，逐步减少政府直接出面操办具体文化艺术活动的频率和次数。
这里主要强调一下经济手段，即如何依靠经济杠杆对文化艺术事业进行宏观调控的问题。文化艺术事业门类众多，情况复杂，必须采取分类指导的原则。根据十四届六中全会《决议》的精神，文化大体上分为三种类型：国家给予经费保证；政府资助；交给市场。对于后者，应当主要由市场规律进行调控，尽量减少不必要的行政干预；而对于前两类文化，则要通过完善文化经济政策，实施有效的宏观调控。
文化是典型的公共产品，必须加大财政投入。80年代初，小平同志指出，教科文卫体的投入在整个社会经济发展中不成比例。20多年之后又出现了新的不成比例：教育、科技经费大大提高了，而文化经费反而比"六五""七五"期间有所降低。十四届六中全会《决议》关于文化事业经费"总量偏少，比例偏低"的问题长期得不到解决，文化部门宏观调控的能力太弱。由于经费短缺，严重影响到文化事业的发展。
西方国家的文化管理也都充分利用经济杠杆来体现国家意志。如英国资助制片商，鼓励拍摄所谓英国电影；法国通过奖励放映法国和欧盟的影片，抵制美国的文化侵略，等等。
3、加强决策民主化、科学化建设，提高决策水平。
决策是行政管理的重要环节，建立民主、科学决策的机制是转变政府职能的重要内容。要实现决策民主化、科学化，不断提高决策水平和执政水平，必须形成以下制度：
一、调查研究制度。调查研究应当成为公务员（包括各级领导干部）的基本功和一项日常性工作，因为调查研究是科学决策的前提。不了解情况，不切合实际，就有可能作出错误的判断，一旦盲目决策，就会差之毫厘，谬以千里，给事业带来不应有的损失。调查研究一定要深入实际，切忌做表面文章。
二、科学论证制度。在调查研究的基础之上，还要广泛听取各方面的意见，特别要注意听取有关专家学者和富有实践经验的同志的意见，建立听证和论证制度，增强决策和科学性、可行性和透明度。
三、民主决策制度。民主决策是科学决策的保障，一定要确保决策的民主程序，切实贯彻民主集中制，防止个人独断专行，造成错误决策。
四、决策追踪制度。决策一旦形成，某项决定或政策出台之后，还要建立检查、评估制度，以保证决策的贯彻执行和不断完善。
五、失误追究制度。实践是检验真理的唯一标准。如果一项决策在实践中行不通，甚至造成严重后果的，一定要实行责任追究制度。
4、健全行政（权力）监督机制。
江泽民同志在十五大报告中指强调："要建立决策、执行和监督体系。"正在起草中的《行政程序法》将和现行的《行政复议法》、《行政诉讼法》构成对政府行政行为事先、事中、事后三个监督阶段。另外，全国从大还要专门制定《监督法》，前不久李鹏同志专门就此到浙江调研。
行政监督既是依法行政的重要内容，也是确保依法行政得以实施的重要条件。尽管《行政程序法》尚未出台，行政复议和行政诉讼也还没有形成气候，但依法治国、依法行政已是大势所趋，行政监督也必将得到重视和完善。
行政监督也是从严治政，建设廉政、勤政、务实、高效政府的必然要求。目前腐败之风的根源就是缺少权力监督和制约机制。
三、西方主要国家政府管理文化事务的作法
西方国家对文化艺术事业的管理大体有三种模式：一是美国模式，主要采取间接管理；二是法国模式，主要采取直接管理；三是英国模式，采取直接管理和间接管理相结合的办法。其他西方国家管理文化的方式大同小异，分别不同程度地采用类似美、英、法三国的某些做法。
1、美国：完备的法律。
美国政府没有管理文化事务的专门机构，但他们有"联邦艺术暨人文委员会"、"国家艺术基金会"、"国家人文基金会"等社会中介组织（或者说是准官方机构），它们代表政府行使一部分管理职能。
美国对文化艺术事业的管理和资助主要依靠法律。例如，1965年颁布的《国家艺术和人文基金法》规定：政府对文化艺术给予有限支持的方式是对非营利性质的文化艺术团体和公共电台、公共电视台免征所得税，并减免为其赞助的个人和公司的税额。
《联邦税收法》具体规定下列组织可以享受免税待遇：
（1）交响乐和类似的团体；
（2）促进爵士乐发展的音乐节或音乐会组织者；
（3）合唱艺术团体；
（4）组织青少年艺术家演出的团体；
（5）组织艺术展览的团体；
（6）促进戏剧表演的团体、舞蹈艺术团体和学校；
（7）促进对历史文物欣赏和保护的团体；
（8）促进手工艺发展的团体。
由此可见，美国政府对高雅艺术、民族艺术和有形无形文化遗产采取鼓励、支持和保护的政策。
对于营利与非营利的区分，不在于其是否盈利，而是看其经营目的，即：营利性机构在于为老板或个人和股东谋利；而非营利性机构却除了支付雇员的工资和场租费用外，其收入、财产和盈利不得为个人所有。因此，美国的文化艺术团体均可自愿以本身的宗旨选择登记为营利或非营利机构。若登记为营利机构，则与一般商业公司一样，需照章纳税，好处是盈利可以自由支配。若登记为非营利机构，好处是可以免税，并能得到政府和社会的资助，但盈利不得为私人所有。当然，除了百老汇等少数艺术团体为营利机构，其他一般性艺术团体，特别是从事高雅艺术的团体，大都属于非营利机构，因为他们根本不可能盈利，必须得到政府、企业和社会的捐助，否则便无法生存。
2、英国："一臂之距"原则。
英国政府有管理文化艺术事务的专门机构，1992年设立文化遗产部，1997年工党布莱尔上台后更名为文化新闻体育部。
英国尽管有文化部，但文化部作为政府机构，不直接与文化艺术团体发生关系，而是通过社会中介机构（或称准官方机构），如英格兰艺术委员会、工艺美术委员会、博物馆和美术馆委员会等由专家组成的机构，向艺术团体进行评估和拨款。这样的好处有二：一是减少了政府机构的行政事务；二是政府机构不直接与文艺团体发生关系，有利于检查监督，避免产生腐败。这就是有名的"一臂之距"原则。
另外，英国通过发行彩票以弥补文化经费的不足，产生了积极作用。英国近年来经济不景气，文化经费短缺。1994年开始发行"六合彩"，每年彩票收入达20多亿英镑，其中用于文化事业的超过6亿英镑，几乎与国家的文化经费相等，文化部门受益很大。由于文化在彩票中所占份额最多，因此人们干脆称之为"文化彩票"。
3、法国：中央集权式。
法国是欧洲的文化中心，文化艺术倍受重视，文化部是政府中重要的内阁成员。文化部负责管理全国的文学艺术、新闻出版、广播电视、遗产保护、图书馆、博物馆、建筑和美食等。文化部机关有一、二十个司局，1100多名工作人员。另有14000多名工作人员由文化部派往巴黎或地方各省的文化机构。法国文化部从70年代开始向各省、市派遣文化局长。政府法令规定，地方文化局长属文化部官员，是中央政府派遣到地方的文化代表，受文化部和地方政府的双重领导，负责落实政府文化政策，协调政府与地方的文化关系，制定地方文化事业发展规划，为发展地方文化事业提供建议，督促文化设施的运转并充分发挥作用，组织开展重大文化活动等。他们通过文化部与地方政府签订文化发展协定，确保国家和地方文化发展目标的实现。
法国政府对文化的投入采取直接拨款方式，公益性文化单位完全由政府负担，人员享受公务员待遇（如图书馆）。政府对艺术表演团体的资助数额巨大，5个国家剧院，财政拨款占剧院总收入的60%--80%不等。地方政府对文化的投入也相当可观（如里尔市）。
德国与美国相似，联邦政府没有文化部，但各州有文化部，对文化投入也很多，据巴伐利亚州文化部介绍，该州仅艺术教育的经费就占到全部教育经费的5%。
瑞典、丹麦、澳大利亚等国多采取英国模式。澳大利亚有艺术通讯部，政府对文化建设非常重视。（布里斯班的格里菲斯大学竟然有文化政策研究学院。介绍悉尼歌剧院所见。
随着我国与世界各国文化交往的日益扩大，我们要善于学习、借鉴国外文化管理的长处，促进我们转变政府职能，丰富和发展有中国特色的文化管理学。
