对公共文化财政制度的一点认识

在市场经济条件下，政府在市场活动中的作用是受到限制的，市场活动不能也不可能听命于政府，只有当政府对市场干预的成本低于市场调节成本时，政府这只“看得见的手”的调节才有需要、才有效。在这一理论框架下，现代意义上的政府是公共政府，政府的职能、权力在更多的情况下，应该锁定的是公共事业。政府的财政制度也应该是公共财政。公共文化是公共事业重要的组成部分，因而，建立公共文化财政制度是各级政府必然的选择，也是维护公民文化权益、落实 “科学发展观”和提高执政能力的基本内容。
    对公共文化财政理念的理解
    公共文化财政制度在发达国家不是什么新鲜的事，制度本身很容易引进。但是，如果我们只是照葫芦画瓢，不深刻理解消化公共文化财政制度的精神实质，那么就不可能真正建立公共文化财政的制度环境，我们的政府、官员和公民就不可能有公共文化财政的意识，好的制度就会在执行中走调变样，如同先前出台的文化经济政策一样，一些地区只是停留在嘴上和公文中，而在实际行动上落空。
    公共文化财政制度不仅仅是一个文化经济制度问题，更重要的是它首先是一种政治制度和法律制度。我国是一个人民当家作主的社会主义国家，“为人民服务”是政府的理念和存在的理由。提供和生产公共文化产品和文化服务是政府的责任和义务。由于市场本身追求的是利润最大化，无论它运行得多么正常和高效都无法产生出公共文化产品，因此纳税人和所有公民的文化利益就体现在政府所提供的公共文化产品和文化服务的数量和质量上，体现在政府通过公共文化财政制度矫正市场带来的文化产品分配和服务上缺陷，以达到公平。
    公共政府的职能和定位决定着政府不应该有强烈的参与市场经济竞争的欲望和动力，而应该建构一个公正的、法制化的、为纳税人和所有公民提供公共服务的政体。这一政体要求财政行为以公共利益和为社会提供公共服务为依托，不能按照利润最大化的准则运用财政资金。
    另外，我们的税收是政府提供的包含了文化等公共服务所获得的报酬，也是公民向政府购买文化等公共产品和服务的价格。实现公共文化财政制度，向纳税人和所有公民提供文化服务，不是政府对纳税人和公民的给予，而是政府履行收取税金后的义务。如果财政以牺牲纳税人和公民的文化权益谋求所谓的发展的话，那么它忘掉了自己与生俱来的基本职能，与现代财政精神完全背道而弛，这样的财政是严重缺乏公民意识的财政。
    公共文化财政制度在现实中的缺失现象
    对照现代市场经济制度的要求，我们的公共文化财政为社会所提供的服务存在着较为严重的却失现象。主要有以下几个方面：
    其一，政府所投入的保证公民文化权益的财政资金量不能体现公共财政的属性。江苏是我国经济最为发达的省份之一，其GDP位列全国第二，排广东之后。江苏也是我国执行公共财政比较好的省份之一。即便是江苏，用于公共文化方面的财政资金的百分比也低得可怜。资料显示，2002年，江苏全省的财政总支出为1041.4亿元，各级财政对文化事业的投入为65765万元，文化投入仅占财政支出的0.63％。政府对公益性文化的投入在财政支出所占的权重，是考量该财政是否是公共财政的重要参数，公共政府的主要财政支出应该是公共事业。我们在公共文化投入方面的资金量显然不够，不足以体现公共文化财政的属性。
    其二，在广大的农村地区，政府的公共文化服务不到位。乡镇一级政府的财政经费由农民承担是极其不合理的，既然政府已经征收了农业税和其他税收，其包含文化服务在类的公共服务开支从道理上讲应由公共财政支出。由于公共文化财政制度在乡镇的却失，公共文化服务的经费全部落到农民的头上，客观上增加了农民的负担。农民是弱势群体，作为文化公共产品的生产者和提供者的政府，在公益文化等公民的基本权利方面，应该更多地向他们倾斜，帮助他们改善享受文化成果的环境。这一点，现行的财政制度做得很不够。少数农村地区把文化站当成增加农民负担的包袱予以裁减，一些地区在撤乡并镇中将文化设施挪着他用，甚至有个别地区对乡镇文化站进行改制或出买，其核心原因在于上级政府而不在乡镇，公共文化财政制度的偏差是构成这类问题的根源。在吃饭紧紧巴巴的乡镇财政条件下，乡镇普遍缺少兴办公益文化、为农民做好文化服务的本能与动力。这一点需从公共文化财政制度上进行梳理和矫正。
    其三，财政资金对公益性文化单位的投入不足。依据对事业单位的分类，目前文化事业单位分为三类，包括行政管理类、公益类事业单位和生产经营型类。其中前需公共财政投入的有以下两类：
    一是行政管理类。指依据国家法律规定和政府的授权，承担行政执行、执法监督和社会文化经济管理职能的事业单位。这类性质的文化单位主要是承担文化市场管理、文物管理的稽查、监察机构。这类单位所需的经费按照公共文化财政的要求，应有财政拨付。
    二是公益类事业单位。指承担国家兴办或鼓励的社会公益性事业，面向社会提供公共产品，为社会提供公共服务的事业单位。这类文化事业单位按照业务职能有三种不同的资金来源。第一种是各级图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、文化研究机构、剧目工作室，这类机构承担的是纯粹满足社会公共需求的职能，即使有一定的创收，但由于不掌握优质的经济资源、加上社会化程度不高，没有条件取得好的市场收益，其经费应该由公共财政完全拨付。第二种既承担社会公益又可以通过有偿服务取得一定收益的事业单位，在文化部门这类单位主要是艺术表演团体。艺术表演团体中的歌舞、滑稽戏等由于社会化程度较高，有一定的生存的空间。而戏曲在现今的条件下远离现代人生活娱乐的中心，自身生存的能力非常有限。国家规定，这类文化单位财政应提供定额或定向的补助。第三种文化事业单位传媒类的单位。
    以上两类需要公共财政投入的单位，财政的投入明显不足。多数单位是吃饭财政，部分单位吃饭财政都给不足，发展公共文化事业的资金相当匮乏。如行政管理类单位，就江苏来来说情况各异，有财政完全拨付的，有财政拨付与自筹相结合的，还有完全自己筹建资金的。很显然，在一些地方，财政对行政管理类文化事业单位的投放是缺位的。
    图书馆、文化馆、博物馆、美术馆文化研究机构、剧目工作室这类文化事业单位按照规定，其经费应该由公共财政完全拨付，但在实际操作中，财政经费很难完全到位。以省文化厅直属单位为例，公共财政的投入与其开支显然有较大的缺口。基层的一些单位无力将精力集中在公共文化产品的生产、对纳税人和所有公民的文化服务上，忙着找钱以弥补财政投入不足。用创收弥补财政收入不足本来是无可奈何之举，但在实施同城补贴中有创收却成为财政部门不给这类单位资金的理由，类似的文化财政政策显失公平，背离了公共财政公益性、公平性的原则。对艺术表演团体，国家规定财政应提供定额或定向的补助，但由于一些地区地方财政不充裕，这项规定没有得到有效的执行。公共性文化事业单位普遍吃饭财政的现状，使得其生产文化产品和提供文化服务的职能退居次要位置。
    对建设中的公共文化财政制度的几点建议
    1、以人代会制度保证公共文化财政制度的实现。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国一切权利属于人民”，人代会及其他的常务委员会代表人民当家理财、当家作主，这种制度与世界上任何一种制度相比，有着巨大的优越性。我们要从宪政的高度认识公共财政制度问题。要解决财政对公共领域投入长官说了算的弊端，用限权的路径克服政府尤其是领导人对公共事业的投入随意性大、不稳定的现状，通过人代会以钢性的形式确立包括公共文化在内的公共事业在财政支出中的比重，保证公共财政流向为公共服务的领域。在公共文化财政制度的设计上，要明确以下的特征：政府必须强化自己在文化上的公共服务功能，扮演好“公仆”的角色。
    2、文化体制改革的切入点在于公共文化财政制度的建构上。文化体制改革并不在于文化机构的裁减，而是在建构一个公正的、民主的、法治化的和真正为纳税人和所有公民提供公共文化服务的政体。只有在这种政体之下，公共文化财政制度才能建立，改革才能收到实际效果。在实践中少数地方财政不顾自己的实际情况，简单地套用省演艺集团的事转企的模式，将表演艺术团体推向市场。需要说明的是，表演艺术团体走向市场、演员成为自由职业者是改革的方向和最终结果，但改革需要试点、步骤和资金成本，需要考虑大部分演艺从业者的心理承受度，尽可能将阵痛降低到最低。省演艺集团是在改革成本、配套措施到位的情况下，先行试点探路是可行的。相形之下，一些地方在没有准备、改革成本不到位的情况下套用“事转企” 模式就显得盲目。改革的目的是解放艺术生产力，而不是减轻所谓的“财政负担”。将政府投资从市场竞争领域中抽回转投到公共服务领域本身就是改革的重要内容，也是减轻的财政负担正途。任何把减少财政对文化事业投入为目的的改革，都背离了改革方向和宗旨，都违背了我国政体对文化公益的定性与要求，建议将文化体制改革的切入点放在公共文化财政制度的建构上，正确处理好改革、发展、稳定三者关系。
    3、从公共文化财政制度的层面上，对文化上的一些重大提法进行厘定和辨析，正本清源，澄清认识。如“国退民进”问题、“管办分离”问题。在公共文化服务领域，政府非但不能退出，而且要更进一步深入，政府目前为公共文化服务不是投入过多，而是投入不足，公共文化必须以政府为主体兴办，公共政府为公共文化事业埋单这是现代政府的常识，这点需要明确。所以公共文化服务领域不存在经济部门存在的“国退民进”问题、“管办分离”问题。公共政府不办公共文化服务、不向社会提供足够数量的文化产品和高质量的文化服务，是政府的失职。
    4、正确处理好公共文化财政社会公平性的问题。公共文化财政是为市场和社会提供公共文化产品和文化公共服务的财政，是为所有纳税人和所有公民服务的财政，它是强调的是社会公正性。从公共财政的角度来看，让所有纳税人和所有公民享受文化成果是优先选择，也是其目的。好的公共文化财政制度不是看该制度下培养和扶植了多少文化大师、多少文化精英，而是整个公民文化生活水准的提高、文化权益的捍卫。我们在设计、制定和执行公共文化财政制度时应充分注意到这一点。
    5、用制度创新的手段解决一些公益文化建设中的难点和盲点问题。如用政府基金的形式支持地方特有剧种研究和传承问题。如用基金的形式扶持没有市场能力的戏剧类刊物的再生产，改善其生存状况。再如用政府招标的手段，使文艺产品的生产的供给更具有效性，真正使文化单位由养人变为养事业。

参考文献
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