重建与构建：文化馆体系运营管理模式新探

杜染

[摘要] 为了向群众提供优质的公共文化产品和公共文化服务，文化馆体系需要建立一种与社会主义市场经济体制相适应的科学合理、灵活高效的管理体制，探索新型的、先进的运作模式。重建文化馆体系的文化价值体系，包括文化馆体系社会价值的重建、群众文化业务体系的重建、群众文化“龙头”形象的重建、社会文化主导地位的重建。构建文化馆体系的公共文化服务体系，重新构建文化馆体系运行模式，建立起政府宏观调控机制与文化单位自我管理的运作机制相结合、政府管理职能与社会参与功能互补的新型文化馆体系运营结构。
[关键词]文化馆体系；重建文化价值；构建公共文化服务体系；运营管理模式

从国家文化主权与文化安全和公民文化权益与文化权利的角度，实现群众文化的真正繁荣，需要文化馆体系重建文化价值体系与构建公共文化服务体系。根据国家赋予的职能将弱化的职能重建，在此基础上构建公共文化服务体系。文化馆体系的文化繁荣应是文化事业的繁荣，群众的“整体参与”应是公共文化服务的重要指标。随着时代的发展和公民文化权利意识的加强，文化馆体系向群众提供的公益性和免费的公共文化产品和服务势必会大大增加，群众文化的魅力将得到充分展示。
目前，在一种利益机制的推动下，文化馆体系的公益性受到严峻挑战，在文化设施使用上存在的三种倾向在一定程度上制约着公益性文化活动的开展。一是各种形式的经营性比例过多；二是面向市场的专业化倾向；此外，各种方式的挤占挪用现象以及群众覆盖面小的情况，存在相对群众文化主体而言的“虚假繁荣”。这势必造成国家的公共文化资源只有具备经济实力或文艺特长的少数人享受得到，群众的整体“参与率”低仍需要引起重视。希望政府决策部门给予经费的支持和政策的引导，加快文化馆体系改革步伐，让文化馆体系的群众文化发展真正在政府和社会共同培育的公共文化服务体系中发挥公益性和主导作用。文化馆体系需要建立一种与社会主义市场经济体制相适应的科学合理、灵活高效的管理体制，进一步深化内部人事制度改革、劳动制度、分配制度、奖惩制度的改革，建立健全激励机制，逐步建立有利于调动文化馆工作人员的积极性，推动群众文化的创新，多出精品（活动、作品）、多出人才，向群众提供优质的公共文化产品和公共文化服务的管理体制。探索新型的、先进的运作模式。
一、重建文化馆体系的文化价值体系
群众文化，是群众进行自我参与、自我娱乐、自我教育、自我开发的一种社会文化形态。在社会主义制度国家，群众文化的事业和工作已发展成为社会福利事业的一部分。中国的群众文化，本身就是一种具有中国特色的文化类型。在新中国成立以来的群众文化历史发展历程中，文化馆体系的群众文化把人民群众作为文化的创造者与享用者，发挥着用文化传播文明、歌颂进步、教化民众、丰富生活的功能，在群众文化领域中处于主导地位，发挥着导向作用，担负着组织、辅导、示范、研究的工作任务。群众文化有明确的价值观念体系，确定的社会文化制度和文化设施、活动、队伍、成果等物质层面，在改革开放中走向成熟、走向自觉的群众文化是社会主义主流文化形态，在社会办文化的大趋势中保持着国办文化的主体、主导地位，在新时期精神文明建设中担负着历史重任。
（一）准确定位——文化馆体系社会价值的重建。文化馆体系的“两馆一站”是国办公益性群众文化事业机构，其工作性质具有主导性和服务性的基本特征，工作内容上有普及性和综合性的特点。群众文化是公共文化的一部分，文化馆公共文化服务的格局是以群众文化为核心的公共文化，它的职能是不断满足人民群众日益增长的文化生活的需要，提高人们的审美情趣和民族文化素质。它是社会主义精神文明建设和社会事业的重要组成部分。群众文化专业职能是其主体功能，并不排斥复合功能，但不能是产业化发展方向，现在所谓的经营很多是群众文化社会化发展范畴。从这个意义上说，文化馆随着社会化运作的扩大，严格意义上的文化产业将与文化馆事业分离。带有产业发展倾向的，也是那些依托文化馆体系自身力量推出的引导性、低偿的群众文化产品和服务。体现文化馆体系存在价值的是其鲜明的文化事业的功能，在培育民族精神、提高全民素质方面发挥着重要作用，随着时代的发展，国办公益性文化的历史地位将会让文化馆体系在新的时代完成新的更大的使命。
（二）坚定方向——群众文化业务体系的重建。文化馆体系要坚持“二为”方向、“双百”方针，代表先进文化的前进方向，满足群众文化需求，提高群众的文化生活质量。在市场经济条件下，文化馆体系的重要作用和功能不能改变，要明确业务主体地位，文化价值体现在其主体功能上，组织、辅导和研究三大要件构成其业务体系，主要指向社会提供群众文化产品和服务。工作内容为组织、辅导、研究、指导群众文化活动以及民族民间文化艺术遗产的搜集、整理和保护工作，成为群众文化策划、创作、辅导、示范中心和现代化城市的文明标志。文化馆体系的业务体系支撑着其社会价值的体现，舍此，就失去了存在的意义。
（三）开拓活动——群众文化“龙头”形象的重建。群众文化是一个集合概念，包含了群众文化活动、群众文化工作、群众文化事业和群众文化队伍等具体概念，群众文化活动在群众文化体系中处于核心地位，群众文化体系中其它构成要素的价值体现于群众文化活动之中。群众文化的功能作用是通过组织、策划各种类型的群众文化活动，吸引群众参与，达到提高国民素质、培育和造就“四有”新人的目的。群众文化活动是群众文化内容的主体与基础，是最基础的社会文化实践，文化馆体系应把强化群众文化活动的吸引力、感召力作为深化改革的根本价值取向，重塑群众文化的“龙头”形象。
（四）引导发展——社会文化主导地位的重建。在社会主义市场经济体制中，文化馆体系代表着政府的文化主导，引导社会文化发展，是开展社会宣传教育、普及科学文化知识、组织辅导群众文化艺术活动的综合性文化事业单位和活动场所，具有阵地优势、人才优势、网络优势、特色优势，凸现群众文化的龙头作用、辐射功能。在工作的各个环节，体现党和国家的组织意志，在规范程序的运作中，体现社会主义精神文明的主导性、示范性，对社会文化市场起到引导、调控和示范作用，在文化的多元化和国际化发展中，更是旗帜鲜明地始终代表着先进文化的前进方向，发挥在社会文化中的主渠道作用。
二、构建文化馆体系的公共文化服务体系
（一）目标要求
公共文化服务体系是政府举办的、非赢利的、传播先进文化和保障大众基本文化需求的各种文化机构和服务的总和，涵盖文化政策、基础设施、人才队伍、技术技能、创造发明五个方面内容，旨在满足大众的多层次、多样化、整体性的公共利益。
文化馆体系的公共文化服务模式应该是一种“与社会主义市场经济相适应的行政管理体制”和“事业单位自我管理的现代运行机制”。这是一种全新的管理体制和运营模式。其核心目的就是从设施和运营上建立起结构合理、发展平衡、资源共享、网络健全、运行高效、服务优质的公共文化服务体系。
（二）战略发展
指导思想上，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指针，全面落实科学发展观，坚持“二为”方向，贯彻“双百”方针，坚持“三贴近”，弘扬主旋律，提倡多样化，解放思想，与时俱进，更新观念，大胆创新，努力建设面向现代化、面向世界、面向未来的民族的、科学的、大众的社会主义文化，保障和维护公民享有公共文化服务的基本权利，满足人民群众日益增长的精神文化需求，促进人的全面发展和社会的全面进步。
工作目标和任务上，用科学发展观和“大文化”理念，建立与市场经济相适应的现代、科学的公共文化服务体系，以公益性文化为主导，用高标准、现代化配套服务，实现政府推动与市场运作的有机结合。由政府主导的公共文化事业单位作为公共文化服务的核心，建立与公共服务体系配套的政府管理体系和市场运作体系。建立公益性文化事业社会化发展理念。政府应主要在把握方向、法规调控、筹措资金、推动建设、积极协调、完善机制等方面繁荣群众文化。文化馆体系面对改革与发展的大好机遇，要树立全局观和全球视野，必须坚持高起点和新突破，必须有广阔的视野和全方位、多层次、超前性的思考。为群众提供更多更好的文化产品和服务，满足人民群众日益增长的精神文化需求，提高全社会的文化生活质量。
行政管理体制上，发挥政府公共性、主导性、协调性的服务职能，为文化馆体系提供良好的文化事业发展环境，包括舆论环境、法治环境、政策环境等。基于文化馆体系建立的公共文化服务体系由以下几个方面构成：第一，完善的社会化运营委托机制和政府、社会共同监管、评估的体系。第二，以政府的“公共文化服务采购”机制为核心，完善公共财政的公共文化服务补贴机制。第三，推动文化馆行政体制向社会组织转化，建立文化馆设施资产化、运营社会化、管理合约化的完整运营体系。
现代运行机制上，文化馆体系中的群艺馆、文化馆（站）定位为公益性文化事业单位，深化体制改革和机制创新，探索科学的运作模式，“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”，搞活干部人事管理机制，建立健全新的内部分配机制、激励机制和管理机制，全面提高服务质量，充分发挥国办群众文化事业单位的职能作用。协调和完善社会效益与经济利益相结合的运作模式，为最终二者的分离打好基础。因为对文化馆体系内部职能，不分主业、辅业和后勤保障，如果都涵盖在文化馆公益性质之下，政府采用一个政策都给予扶持，势必造成有限资金的浪费，以本馆为主体，社会效益与经济利益的分离是最终的选择，文化馆可以专心致志地实现社会价值，以体现其社会公益性质。缩小编制，以群众文化业务为主，队伍更精锐，更专业，更有文化战斗力，实现“小机构、大服务”。使文化馆体系运行模式实现在多种实践模式上的提炼、提升和创新。
（三）实践探索
1.国内公共文化服务的探索
目前，全国正在深化文化体制改革，在公共文化服务模式的探索上，群艺馆和文化馆普遍进行了内部改革，科学划分岗位，按岗位要求层层选聘，实行了全员聘任制和部分内部机构调整。随着改革进程的不断推进，文化馆体系在体制改革与机制创新上还在不断探索，在实践中，北京市朝阳区文化馆和海淀区文化馆分别成为文化部和北京市改革的试点单位。
北京市朝阳区文化馆2004年被列为文化部唯一的基层改革试点单位，在运营模式和内部机制上进行了探索，尤其在文化产业方面迈出了新的步伐，文化馆的服务职能已逐渐提升为公共文化概念。确立了“提高公共文化意识，产业发展带动事业发展”的发展战略，逐步成为全国文化馆系统中硬件设施最好、公共文化活动最多、国际交流最频繁，创收最多的单位。创立了“统一协调、区域管理、项目负责、指标控制”的办馆方针。经营机制上，借鉴“公司化”管理模式，建立文化馆的IC系统和“员工守则活页”，撤消所有的办公室，实行“全区域活动室”，用市场导向发展品牌，加强经济创收，拓展个性项目，成立文化公司，将艺术学校分离；用人机制上，实行多元化用工制度；分配机制上，建立分配突出奖惩机制，制定等级工资，实行工资分线制。年均按比例从创收中拿出300余万元投入公益事业。
2005年7月，在海淀区进行的深化改革试点工作引起关注。作为特设机构，海淀区成立公共服务委员会，海淀区文化馆作为公益性事业单位脱离区文化委员会而成为“公共委”的下属单位，在《海淀区深化行政管理体制改革试点方案》中，改革的基本内容有三项，第一项内容是政府部门重新定位于管宏观、定政策、做规划、抓监管。政事分清，政府部门作为政府购买公共服务的代表，与事业单位或其他社会主体建立契约式管理模式；第二项内容是成立管理政府公共服务提供的机构，即“公共委”，其主要职责概括地说是承担对公益性和准公益性事业单位的人、财、物的管理职能，此外，还将负责组织协调所属单位贯彻落实相关的法律法规，并参与有关行业规划和标准的研究拟定工作，以及负责所属单位的党群工作、精神文明建设和安全稳定工作等；第三项内容是改革事业单位管理模式和制度，创建事业单位自我管理的现代运行机制。公共委和文化委是平行关系，公共委管共性的事务，从事的是公共管理；文化委是业务管理机关，与市文化局有业务指导关系，并将文化馆与图书馆、博物馆均被明确列为全额拨款事业单位。这样的体制机制使机构更加合理，政事分开，管办分离，更加专业化；同时有利于资源整合，也促进了文化行政部门及事业单位的社会化发展，有利于更好地吸引专门人才，促进行政管理和业务管理以及事业单位的专业化、系统化、制度化，提高公共服务质量。在文化管理上具有借鉴意义。
上海在社区文化管理上也在探索。《探索与创新——上海社区文化活动中心管理新模式》一文中描述的对社区文化的管理模式，对构建公共文化服务体系也有一定的启示作用。一是管理机制的创新。在每个区设置一个区级领导与决策机构“社区文化管理委员会”，该机构非实体，以联席会议的方式进行领导与决策；二是运营机制的创新。成立社区文化管理联锁公司，负责全市百个社区文化活动中心以及文化馆的运营。区文化馆属事业单位，除了继续发挥原功能之外，定位在区级层面，即服务于全区的群众公益文化事业，搞好全区群众文化活动的设计、策划与组织工作。区文化馆原经营场所或项目，归还区文化局，作为区文化产业的一种补充。
此外，重庆市沙坪坝区文化馆、宁波市海曙区文化馆等全国众多文化馆都在运营机制上进行了积极探索。
2.国外文化事业发展经验模式
当前，工业化较发达的国家文化事业发展经验模式主要有以下内容特点。一是多渠道的投入机制。包括政府直接投入、运用税收手段实行差别税率、引导和鼓励社会投入。二是立法完善，法制化管理。三是精干高效的机构设置。由于各国国情不同，各国文化管理机构呈现出不同的特点，共同点是政府不直接干预文化事业的内容与形式，而是通过中介代理机构或签订文化契约等形式使政府摆脱日常的行政事务，从而以精干高效的小政府负起对社会文化事业宏观决策与管理的职能。四是运用高科技、数字化手段开发与传播文化资源。五是专业化的人才管理和培养。欧美各国文化团体特别强调领导是内行，由艺术家管理艺术团体是各国的主流。
（四）思考与设想
1. 建立新型文化馆体系运营结构
当前我国文化馆体系存在多种运营模式，概括地说有三种范式。第一种是社会价值充分发展的弱经营性、强公益性范式；第二种是经济价值充分发展的弱公益性、强经营性范式；第三种是经济价值与社会价值协调发展的范式。经济价值与社会价值本身就是一对矛盾，一个是以经济利润的最大化为最终目的，一个是以公共服务为最终目的。而文化馆体系在追求经济价值的过程中往往以牺牲群众文化利益为代价，但目前政府投入不足、体制机制尚待改革的阶段，“以文补文”、“多业助文”等做法在维持的同时，需进一步完善、协调，为最终经营性文化与非经营性文化分离做准备。
党的十六大报告第一次把文化事业和文化产业作为两个概念提出来，认识到文化事业与文化产业的区别，就要把公益性文化与非公益性文化分离开来，亦即将经营性文化与非经营性文化分离开来，就要改变过去单一的发展模式。在目前文化馆体系内部运营工作中，普遍存在着三大系统：业务系统、管理系统、经营系统。在价值体系中，存在着社会价值和经济价值。通过以上实践探索可以看出，朝阳区文化馆的改革在经营上带有“公司化”倾向，利用良好的公益文化设施发展文化产业，取得了很大收益，“群众文化逐步向公共文化拓展”，文化馆成为“社区公共文化培训中心、示范中心和指导中心”，社会效益与经济利益协调发展。但是随着改革的深入和社会的发展，群众文化事业单位的存在价值绝不是创收，也不单是公共文化活动，而是其独特的、丰富的、综合的、整体的群众文化业务职能的发挥，目前文化馆内部存在的管理系统、经营系统都应是为业务系统发挥更大作用服务的，经营性行为也是以不侵占公益性场所为前提的。发展群众文化是文化馆体系的主业，也是党和国家赋予的职责，应处理好群众文化与大众文化、精英文化的关系。其实，在实践中很多文化馆很难处理好社会效益与经济效益的关系，最终损害的还是群众尤其是普通群众的文化利益。海淀区的改革目前将共性的管理系统的职责划入“公共委”，上海的改革是将经营系统的职责由“社区文化联锁公司”统筹经营，这些举措对提高公共文化服务水平是有益的。
在体制改革取得成效的大背景下，在文化馆体系运行上，如果综合上述几种运行模式，将公共管理系统和经营系统都从文化馆体系分离，包括人、财、物的管理和非公益性文化以及设施的经营，划入政府特设机构或公司等“第三部门”，实现社会效益与公共管理、经济利益分离的模式，文化馆体系只保留业务系统的职责，或先将馆内公益事业与公共管理、经营部门和人员实行“一馆两制”、“一馆多制”，逐渐过渡到相互分离。突出文化馆代表国办公益性文化事业单位的性质，增加投入，政策上给予扶持，建立社会参与机制，全力开展群众文化工作，同时政府推出一系列相应的体制改革和政策调整，这样对文化馆体系职能的发挥和设施的运营将是一个更大的探索。一种新型的、先进的运营模式将会诞生。
公共管理和非公益性文化二者与公益性文化实现分离后，文化馆体系将主要体现其社会价值，最大限度地为群众提供公共服务，重点从事群众文化的策划、组织、辅导、研究。在这些工作中也会存在所谓的经营性，而这种经营性是提供具有文化附加值的智力服务性质的文化产品和服务，而且这种经营性是纯文化范畴的，属于业务延伸的性质，是低偿的、公益的，具有引导和示范作用的，体现着政府宏观调控职能的。文化馆体系分离出去的管理和经营的职能由具有独立法人资格的政府特设机构、社会组织或公司承担，不再享受公益性文化事业单位的扶持政策。对文化馆体系文化设施的运行管理，在确保其功能不变的前提下，鼓励其进行多种方式的探索，可以实行所有权与经营权相分离的运营模式，采取公开招标、委托经营等方式，更好地提供文化服务。
通过重新构建文化馆体系运行模式，转变职能和工作作风，构筑公共文化服务体系和发挥社会组织的作用，建立起政府宏观调控机制与文化单位自我管理的运作机制相结合、政府管理职能与社会参与功能互补的新型文化馆体系运营结构。
2.调整文化馆体系内部机构设置
随着新型文化馆体系运营结构的建立，国家对公益性文化实行采购、扶持等措施，并由政府文化部门进行有效监管。文化馆体系的主体是业务工作的开展，社会化服务主要采用无偿或低偿，保证群众享受文化权利。目前存在的经营性文化逐渐过渡到按公司化、企业化的文化产业管理，其对文化设施的社会化经营是保证文化馆体系业务场地无偿使用的前提下的经营。人、财、物及党群、安全稳定等公共管理由政府特设机构负责。
在公共管理以及经营性文化已经与公益性文化脱离成为独立法人的情况下，可以实行馆长领导下的部门负责制和项目负责制。对现有部门进行精简重组，突出业务工作的主体位置，建立小而能的公益性文化事业机构。可以设立“三部一室”：创作与研究部、文艺辅导部、策划与活动部、综合管理办公室。创作与研究部负责文艺创作、编导，理论研究及团队、协会管理，搜集、整理、保护民族民间文化艺术遗产；文艺辅导部负责培训及基层辅导；策划与活动部负责各类活动的策划、组织和运作，在规模上包括承接中央、市、区大型文化艺术节、文化广场活动，开展馆、街道、社区活动，在内容上包括文艺演出、展览、讲座以及活动管理等；综合管理办公室是馆长领导下的行政部门，负责日常事务、群众文化艺术档案（资料）、人力资源等。根据专业门类和岗位项目的不同，采取不同的目标管理。制定科学的绩效评估指标，管理人员以岗位责任考核，专业人员实行专业职务聘任制和量化管理。专业人员根据工作指标采用弹性工作制，并探索群众文艺专家工作室制。
3.探索文化馆体系的社会化发展
改革目前的文化馆体系的运营机制是一个重要的措施，也是保障文化馆体系能够快速有效发展的根本手段。文化馆体系所从事的群众文化工作是一项社会化系统工程，文化馆体系的社会化发展理念是构建公共文化服务体系的一个新理念。它包含两层含义。一是文化馆体系充分利用设施和人才优势，本着“大文化”理念和“以人为本”的原则，拓宽发展思路，面向群众，面向市场，发挥文化馆体系的功能，积极探索社会化发展空间，将文化建设通过政府职能部门和社会团体延伸到社会的每个群体之中，将非物质文化保护、文明城区建设、市民教育等社会文化工程统一纳入到社会价值工程之中，避免条块分割、各自为政和各行其是，实现文化资源的共享，文化事业的共建，发挥出文化新的潜在力量。二是在文化馆体系内部运营改革的同时，探索建立与文化馆体系的运营机制相配套的社会化参与的公共文化服务体系。在文化馆的体系建设中，应该加强社会化参与的程度和政策鼓励力度。社会组织参与文化馆体系的运营会提升整个公共文化服务的资源能力、投入能力以及服务能力。尤其在社区服务方面，社会性的组织进行服务提供时会更加关注社区内公众的实际需求和服务的质量。对社会组织进行文化馆体系设施的运营委托和监管评估，可以促进文化馆体系的健康发展，并且在文化事业体制改革的基础上，将各级文化馆、站的管理从事业性岗位管理向合约性运营管理转换。以社会资源的充分参与解决目前文化馆发展水平不高，公共文化服务质量差的现状。通过社会化的参与，也可以很大程度上吸引社会资金投入公共文化服务，加大社会赞助的可能性。此外，建立文化志愿者服务体系有助于加强社会参与，开发利用社会人力资源，应制定相应的法规，成立志愿服务组织，重视对志愿者的宣传，争取社会力量的支持，完善管理机制。
社会化发展进程的实现，一靠群众文化产品和服务。这是文化馆体系社会价值的体现，也是工作职责的体现；二靠高素质的文化人才。经过重新调整后的文化馆体系将是一个业务精干、人员精良的高效运营的业务工作团体，每名员工都是具有高素质的文化人才，包括文化管理人才和文化专业人才；三靠创新形式。包括设施利用、队伍建设、活动内容、活动方式、组织手段等方面应适应新的形势发展和群众文化需求的需要，体现时代精神和创新意识，增添活力和实力，扩展文化服务功能；四靠机制保障。新型的文化馆体系运营结构需要新的机制保障，包括建立社会化运营委托机制、公共文化服务采购机制和补贴机制及文化馆体系内部激励、管理、分配等机制；五靠科学的评价指标体系。建立评价指标体系是指采用定量和定性的方法对文化馆体系的工作进行等级考核，指标评价，以利于政府监管和文化馆体系自我管理，从而达到更好地提高公共文化服务质量的目的。
总之，在文化体制改革与机制创新中，文化馆体系始终未停止过探索和实践，“以文养文，多业助文”、“以文补文”、“两制论”等等理论与实践的探索与尝试见证了文化馆体系运营模式的历史发展，为文化馆体系向新的运营形态转型奠定了基础，在社会主义市场经济体制下，构建公共文化服务体系，文化馆体系的运营管理模式将会向着更加科学化、规范化发展，群众文化事业将会向其公益性文化本体回归，向社会化转型，开创更加广阔的前景。

2005年10月8日
作者：杜染，北京市东城区文化馆文艺部文学干部
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