中国事业单位改革的价值取向

关键词：事业单位 改革 社会选择 非营利组织

20世纪70年代初以来全世界范围内开展了一场轰轰烈烈的政府治道变革运动，公共权力多元化得到深层次的发展，政府在公共事业领域的作用也随之发生很大的改变。政府转变了其“全能政府”的角色，更倾向于“有限政府”的运作，尤其是在我国当前政府缺乏充裕的财政支持情况下，大大改变了计划经济体制作风，掀起了事业单位改革民营化的浪潮。面对新一轮政府机构改革，已经被要求在2005年前完成的事业单位人事制度改革更是被逼到了一个紧迫的境地。在近期举行的“公共服务部门改革国际经验与中国事业单位改革国际研讨会”上，中国国家发展和改革委员会副主任李盛霖说：“深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务。中共中央、国务院对中国事业单位改革的研究工作给予了大力支持。”【1】

一、事业单位的现状

我国的事业单位主要是由在计划经济体制下建立和发展起来的，主要职能是提供教育、医疗、科研、文娱、体育等公共服务。按照经费来源和权力支配等标准可以把我国事业单位分为以下四类：

(1)行政支持类事业单位。主要指经国家法律和法规授权、受政府委托承担具体行政行为或具有为政府行政行为提供行政支持、执法监督、行政保障等职能的单位，如各类行政执法机构、独立监督机构等。

(2)纯公益类事业单位。主要指承担国家交办的发展公益事业任务，面向社会提供普遍服务的单位。如义务教育、基础科研、社科研究、信息统计、公共图书馆、纪念馆、博物馆、文物保护、群众艺术馆、文化馆、公共卫生服务、环境保护、体育运动、社会福利等单位。

(3)准公益类事业单位。主要指承担国家交办的发展公益事业任务，面向社会提供普遍服务但不是国家指定性任务，而是国家允许、提倡和鼓励发展的公益事业。如非义务教育、非营利医疗卫生、文化艺术、水利资源维护、文化设施、体育设施、基层农业社会化服务机构等单位。

(4)经营类事业单位。主要指承担的不是国家指令性任务，而是国家允许、提倡和鼓励的公益事业，其产品具有一定公益性的单位。如大中专学校所属的实习工厂、农场、俱乐部、宾馆(培训中心)、招待所、房屋维修队、劳动服务公司、物资供应站、开发性科研机构、市政施工单位、房地产管理单位、工程勘察设计单位、非公益性地质勘察单位、经济鉴证类社会中介机构、电影公司、各类农林牧渔场等单位。【2】

传统的事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物和扩展，具有高度的社会福利取向、经费依靠财政拨款、人员入编国家编制、机构设置有行政级别、事业由官办官管官养等主要特点【3】，虽然是挂着事业单位的牌子，长期以来在很多场合下却是行使着政府的权力，造成政府职能范围的混乱，导致宏观调控乏力，行政效率降低，政府机构膨胀，财政负担加重。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步健全以及政府职能的转变，特别是面对当前加入WTO之后的开放体系以及国内外20世纪80年代以来实行的公共服务市场化浪潮，事业单位的发展更是受到了结构上和体制上的阻碍。表现的主要问题有：

第一，人员多，财政负担重。目前中国有各类事业单位130多万个，有工作人员2900多万人和国有资产近3000亿元。中国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上。【4】通常事业单位的财务结构主要有四个方面组成：从直接向消费者销售其服务和其它一些产品中获得的收入和服务费、政府补贴（包括直接拨款、合约、补偿）、私人直接捐款、来自外国捐款者的基金（包括外国政府机构外国公司、跨国机构以及西方基金会和其他非营利组织的拨款和捐款）。根据多国研究表明：就平均而言，在非营利部门的收入总额中，48.2％来自产品销售和服务，41.3％则来自政府，只有10.5％来自所有国家的私人慈善捐款。【5】而大部分由政府主办主管并直接财政拨款的中国事业单位在财政资源不是很丰富的情况下，更是阻碍了政府的改革步伐。随着社会经济的发展，中国的公共服务面临着紧缺的尴尬场面，因此公民对事业单位的服务要求进一步的提高，这就要求中国必须加大对公共服务领域的投入，也就面临着人员的增多，财政负担的更进一步加重。与此同时国有企业改革、政府机构改革、大学生分配、军转干部分配时大量的人员分流到了事业单位，事业单位已成为政府机构精简人员的缓冲器。这使得事业单位的负担、压力、支出越来越不堪负重，所有的经费都花在“人头费”上还不够。这种现状限制了事业的发展和人的积极性的发挥，在以建立和完善社会主义市场经济体制为目标的今天，很多弊端、矛盾已经越来越突出，越来越尖锐。

第二，机构复杂。介于政府组织和营利组织之间的事业单位由于广泛渗透于政府和企业之间，导致了政事、企事不分，况且由于事业单位分别附属于不同的政府机构，使得有些单位重复设置机构，从而造成了不同程度的行政性垄断，导致市场分割，造成了人力资源和财力的一大浪费。国家发展和改革委员会副主任李盛霖说：“中国事业单位改革的方向，是要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。推进事业单位改革，既是突破旧体制、旧观念束缚的过程，也是促进一些传统公共事业产业化、社会化的契机；是充分发挥市场配置资源作用的重要前提，是转变政府职能的重要条件，是促进经济社会全面发展的客观要求。中国的事业单位改革是一个十分复杂的系统工程，任务十分艰巨。”【6】

第三，管理乱，整体效能差。虽然在管理方面正在由原来 “政府主办并主管”的指导思想逐步转变为以“政事合作”的指导思想，但是由于没有相关的法规制度的配合，造成了现在管理方面各自为政、条块分割的局面，工作性质相近的事业部门分散在不同的系统，互不统属，协调性差。另一方面由于传统事业单位的行政级别特点导致了内部缺乏严格的财务管理与经济核算，没有建立科学的目标管理体系及绩效考核制度，缺少商业化资本运作和经营，效率低下，不能积极有效的配合政府在公共服务事业上的部署，也就不能达到规模效应。

第四，改革不彻底。虽然自1978年以来在中央“政事分开、政企分开”的指导下对事业单位进行了一系列的改革、引导和调整，但是事业单位改革仍然处于局部试点，单项推进的探索阶段，况且由于缺乏强有力的政策力度，缺乏明确的依据和目标，改革步骤设计的不周全，其效果并不明显，改革只是一个形式，只是停留在表层改革，改革并没有彻底，缺乏应有的广度、深度和力度，很多单位都是为了精简人员或者是为了缩减经费而改革的。很明显的，这样的改革并不能改变现有的管理体制，治标不治本。【7】这也导致了我国在实行事业单位改革与发展的进程中落后于时代的要求、政治和经济体制的改革步伐。因此认真做好当前事业单位改革和发展的规划，不仅是贯彻落实党的十六大、十六届三中全会精神、“五个坚持”和“五个统筹”的要求、“三个代表”重要思想的重要体现，同时也是进一步贯彻改革开放、健全经济体制、实行“引进来，走出去”策略、处理好改革、稳定和发展关系的重要保证。

二、事业单位改革的政策取向

1、明确财务结构与监督体系

由于是计划经济体制的产物，我国传统的事业单位收入来源主要依靠政府的财政拨款，形成了经费的供给化，“等——靠——要”是我国事业单位的一贯作风，严重损害了事业单位自力更生的积极性，这也是我国当前的公共服务领域滞后于世界潮流的一大原因。因此确立明确的经费来源目标和财务结构对提高事业单位改革的质量很是关键，针对基本事业单位（由中央或地方政府举办，在市场补偿基础上政府通过再补偿和政策扶持确保其发展的事业单位）实行以政府财政投资与补偿政策为主，社会投资与补偿、事业经营补偿、事业政策补偿为辅，面对我国当前一些很重要的事业部门资金投入不足（比如基础教育部门），应该充分集中财政资源加大对其的支持和政策辅助，动员社会的积极投入；针对非基本事业单位（以社会力量和个人力量为主多渠道主办，在政府政策的鼓励和扶持下，主要通过市场得到补偿的事业单位）可以实行以社会投资与补偿、事业经营补偿、事业政策补偿为主，辅之以政府财政补贴或补偿，参照具体情况，适当地对某些确实需要财政支持的单位给予适当的补助，否则可以尽量地放开，让其在市场中生存。这样充分广泛的调动全体公民社会的参与，扩大其收入来源的多极化，不仅有利于其经营的独立性，也有利于其运行的效率和服务质量。

在探索如何分配和安排我国国内对事业单位经费补给的同时，争取境外捐款也是一个不错的选择。我国当前的事业单位利用境外资助额很小，根据人口比例，我国争取利用境外捐款还具有很大的开拓潜力，在坚持“政事分开”的原则下尽可能地充分争取国外的援助，虽然最终还是要靠自己，但是就面对我国当前改革时期财政紧缺的情况下，外国的援助拨款也是一条可行的辅助收入来源。

与此配套的就应该要有相应的事业财务管理制度，我国当前的事业单位的财会制度甚是混乱。因此笔者建议我国应该建立完善的事业单位资产管理制度，成本核算制度，明确收入与支出两条线分开的原则，完善管理和监督体制，要求事业单位制定出比较明确可行的事业目标和投资取向，定期地核查盘点，充分对事业单位运行绩效的考核，并适当地运用激励制度和保障制度以便及时整顿奖惩。

2、事业单位的人事制度

既然事业单位由社会来选择，改变过去传统的政府选择方式，体现了公共服务事业的“善治”——促使公共利益最大化的社会化管理过程，这也要求事业单位的人事制度应该坚持自主——事业单位的合同聘任制，这样有利于整体领导素质的提高、取消行政级别的设置。实行合同化管理，在聘用程序、岗位职责、待遇、考核奖惩、辞聘、解聘以及聘用期限等方面作出明确规定，在合理定编、定岗、定责的基础上，按照公开、平等、竞争、择优的原则，经过考核，实行竞争上岗，签订聘用合同，建立单位和被聘用人员之间的工作关系【8】，采取人员能上能下的制度，改变过去只进不出的做法，干活的没人，不干活的一大堆，对降低人员的臃肿起到了一定的贡献，也是对事业单位管理的一大创新。

在聘用人员的同时一定要处理好下岗分流人员的问题，因为这是关系到社会稳定和发展的大局。当前中央把再就业工程摆在很重要的位置，其中下岗人员主要的来源源于国企改革和事业单位改革，因此妥善安排好下岗人员再就业，采取积极的措施促进下岗人员的再就业是事业单位改革的关键，也是关系到事业单位的稳定过渡。既然放开人事制度，相应的机构编制和人员编制就一定要严格控制，省得有些单位不是因事设人，而是因人设事，否则又会引起人员的激增。因此，在涉及到国民经济和社会发展的重要部门一定要在国家宏观管理调控下进行机构设置，当然我国地域和经济都存在着很大的差别，在某些方面一定要具体问题具体分析，而不能进行一刀切。

3、建立事业单位的法人制度和营销体系

当前我国事业单位改革不彻底的一个重要原因就是到目前为止国家没有出台给予事业单位合法民事主体资格的制度和法律。我们必须从法律上肯定了事业组织的制度安排，从而使其拥有独立的事业主体地位，使其拥有必要的财产、权力、行为等，能以自己的名义依法面向社会自主开展事业活动，并独立承担相应责任，并公开接受民众的监督，也只有这样才能有效地提高其服务的质量和效率。

如果承认了其明确的法人主体地位，这就需要事业单位在国家适当的政策补偿前提下进入市场，进行独立的服务和生产运作，这也就要求事业单位不能像以前在政府计划生产和包销售那样，而要有强烈的竞争意识，充分发挥自己的优势，建立自己的营销队伍，进行商业化经营，这也是对事业单位行为和思想意识转变的挑战和机遇。【9】

4、政府角色

在公共服务社会化浪潮中，我国的事业单位改革取得的很大成效。但是也要看到还存在需要完善或改革的地方仍然很多，比如说：民营化过程中，出现了腐败问题，甚至是政府与民营企业的勾结，使本来充满活力的民营资本变成垄断资本，从而降低竞争和效率。因此政府在扮演角色方面更应该注意不要滥用权力，只有在市场条件下处理不好的时候，并且政府介入显然有效的情况下方能采取行动。据毛寿龙先生所讲：“政府应该扮演好四个不同的角色：作为政策的决策者应该确保决策的民主化，广泛听取民众的意见，确实采取措施，避免决策失误所带来的资源浪费；作为公益物品的提供者在正确引入外资或者民营资本的同时应该要有一定的程序和条文，以保证程序的公开、合法，防止不法之徒政治寻租；作为管理者应该改革后的事业单位是公共型服务体系，而不是以前的政府权力的延伸，更不能凭借自己的权力对其进行垄断；作为监督者应该广泛动员公民及企业的参与，扩大事业单位的监督主体，在有效监督的同时降低监督成本。”【10】

三、事业单位模式选择

随着公共服务型政府目标体系的确立，政府职能的转变，我国的事业单位也将由原来政府选择向社会选择转变。在传统的管理体制下，政府控制是贯穿于整个事业单位的运作过程，也造就了事业活动的非产业化、事业主体的国办化、事业机构的行政化、事业经费的供给化、事业资源配置的非社会化、事业目标的计划化、事业运行机制的非效率化、事业管理的非法制化、事业职能范围的扩大化【11】，政府通过事业单位的活动将自己的权力延伸到社会的各方面，从而实现对整个社会的统治。政府控制模式是政府迫于当时的历史原因为了适应计划经济体制需要而建立起来的管理事业单位的一种模式，在当时的社会条件下也起到了一定的积极作用。

但是随着我国经济体制由高度集中的计划经济体制向市场经济体制的过渡，作为“全能”的政府显然无法顾及社会的方方面面。因此面对当前的经济环境和政治环境，我国政府为了适应时代的需要正在向公共服务型政府转变。与此同时事业单位的政府控制模式也受到了人们的质疑。在此期间作为社会发展规律的产物——社会选择取代了原来的政府选择。社会选择乃是让事业组织对社会的集体需求作出及时的反应，社会通过自己内在的机制为社会成员提供公共物品和服务，同时由各种社会力量决定是否成立事业组织，成立什么样的组织，以及维持多大规模的事业组织。【12】事业单位的社会选择是对以前传统事业管理体制的转变，也是使其跟上公共服务型政府改革步伐的正确手段。以事业单位为主体的公共事业部门应该成为市场失灵和政府失灵的有益补充，应该成为与政府、营利部门制度性缺陷相平衡的第三部门。事业单位是受国家领导的、工作人员列入国家事业编制，所需经费（包括开办费）几乎由国家或者地方财政预算拨给的单位，而非营利机构虽然在从事的事业或服务专业上与事业单位基本相同，但在行政上不受其他社会组织的直接领导，经费没有国家财政性拨款，人员也不列入国家核定的事业编制，因此不是政府办的，而是社会各界力量举办的。相应地，社会选择也就决定了事业单位改革的目标模式——非营利组织模式。

在借鉴国外成功经验并结合中国具体国情的基础上确定事业单位改革的主导模式——非营利组织模式，这样不仅可以从法和理上理顺事业单位和政府机构、营利机构之间的关系，还可以确立事业单位的性质和改革发展方向。况且由于非营利组织具有独立的法人资格，也使事业单位的改革适应了市场经济体制发展的需要，使大部分事业单位离开主管部门的襁褓，进入社会，走向市场，实现自我约束，自我发展，从党政机关的附属物转变为社会发展的主体。从另一方面来讲也非营利组织并不是不盈利，而是不以营利为运营目标，更重要的是运营所得利润不得在组织内部分配，而只能用于组织的进一步扩展。因此非营利组织如果要想在市场竞争中生存发展，就必须讲究效益，这样就必须对我国的事业单位进行严格的运营管理和提供优质的服务，来赢得政府的支持和民众的捐赠，有利于结合中国的国情有计划有步骤地去定各类事业单位的财政来源的结构问题。

四、小结

以“脱钩、分类、放权、搞活”为总的指导方向，对事业单位改革与发展进行全面的调查、深入研究，认真做好机构分类、产权改革、合同聘用、竞争上岗、人员分流、社会保障、人事代理、人事争议仲裁等制度的确立。按照“分类改革、分类管理”的思路，进一步深化事业单位改革，加大公共产品投入，实行事业单位发展的产业化管理，从政府直接管理为主逐渐过渡到运用经济、法律、政策等手段实行社会选择管理为主，促进社会进步和人的全面发展。此外要从中国国情出发，合理借鉴国外公共服务部门改革的成功经验，按照经济体制改革的总体要求，明确目标，理清思路，同时统筹兼顾，认真完善各项配套措施和相关政策，稳步推进。加快有条件的社会事业单位从福利型、事业型转变为经营型、企业型，推动社会事业资源社会化。改革现有条块分割、力量分散的管理体制，防止重复建设。调整好政府扮演的角色，协调事业单位与政府之间的“善治”与合作的关系，深入实施科教兴省战略，加强科技创新和人才队伍建设；努力推进文化建设，促进文化事业和文化产业共同发展；切实抓好重大疾病和突发公共卫生事件预防救治体系，提高医疗卫生服务水平；合理开发与节约利用资源，提高资源利用效率；坚持污染防治与生态建设并重，加强重点污染防治，积极实施生态规划，推进生态建设进程。

参考文献：

【1】http://www.czrb.com/news/gnxw/cb0325n1.htm

【2】http://www.harbin.gov.cn/hrbzfw/hrbnews_zb/display_template.php?id=596

【3】席 恒：《公与私：公共事业运行机制研究》，商务印书馆，2003年9月，第147页.

【4】http://news.china.com/zh_cn/domestic/945/20040324/11650799.html

【5】王绍光：《金钱与自主：公民社会面临的两难境地》，2002年4月.

【6】http://www.law-star.com/classnews/fzss/2004032406.htm

【7】【11】成思危：《中国事业单位改革——模式选择与分类引导》，民主与建设出版社，2000年11月.

【8】宋大涵 李建 王岩：《事业单位改革与发展》，中国法制出版社，2003年5月，第59页

【9】吴冠之：《非营利组织营销》，中国人民大学出版社，2003年9月.

【10】毛寿龙：《公共产品：毛寿龙——公共政策与有限政府》，http://finance.sina.com.cn ，2003年12月27日 21世纪经济报道.

【12】冯云廷 陈静：《中国公共事业管理体制改革研究》，东北大学出版社，2003年，第93页.