【摘要】本文尝试在外资进入我国传媒产业的市场语境中，将我国传媒产业的公共规制分为政府规制与法律规制两个层面。在比较“入世”前后我国传媒产业公共规制方面的政策调整基础上，结合外资进入我国传媒产业的现实形势，提出传媒产业公共规制的改革应在强化传媒产品渠道控制的同时，适当放松产品内容审查，逐步建立宽严相济的公共规制体系。
【关键词】外资 传媒产业 公共规制
随着经济全球化与区域经济一体化的日益明显，境外资本进入中国传媒产业已经成为现实，并对其发展产生了深远的影响。2009年4月6日，国家新闻出版总署印发《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，明确指出“有效地吸纳系统外社会资本和境外资本，实现以资本扩张带动业务扩张、规模扩张和效益扩张。”外资的介入，既是我国传媒业国际化的重要表征，有利于新闻传媒资源的合理配置，同时也存在着意识形态领域的国家文化安全问题和受众市场的竞争关系问题，需要传媒研究界在应对策略上予以关注和探讨。本文拟从外资进入我国传媒产业的公共规制方式入手，尝试对中国传媒产业及其相关政策调整进行实证性的应对研究。
需作说明的是，根据实施主体的不同，“公共规制”可以分为政府规制与法律规制。但就中国当前公共管理体制而言，政府规制与法律规制间并无实质差别：起草十余年的《新闻法》、《出版法》、《广播电视法》等法律尚未出台，国家对传媒产业的规制主要是通过政府行政管理部门制定法规、规章和规范性文件来实现的。这在事实上造成了我国传媒产业法律规制的缺失。但为使研究具有前瞻性和论述的方便与严谨，本文仍将政府规制与法律规制区别讨论，前者用来指代具体的政府对传媒产业的规划与管制，即“看得见的手”；后者则是政府作为管理者参与传媒市场经济时所制定的“游戏规则”。
一、外资进入传媒业条件下政府规制的作用分析
境外资本进入我国传媒产业，首先将冲击经济实力薄弱的民族传媒企业。加入世贸组织之后，通过各种政策、法律和经济手段保护民族企业已为共识。但就尚未完全完成市场化转型的国内传媒产业而言，政府规制如果仅着眼于“保护”，则无疑是一种不负责任的“溺爱”。在政府的过度保护之下，我国传媒产业将陷入无法突破的“囚徒困境”之中。因此，传媒产业政府规制应视为我国政府对传媒产业的发展规划和改革模式。做大办强国有主流传媒，是对外资进入我国传媒产业进行政府规制的必要前提。
1.传媒产业政府规制的理论分析
政府规制是现代经济学发展的重要特色之一。从“规制公共利益理论”到“政府规制失灵（俘虏）理论”，政府规制与垄断行业的发展密切相关，往往作用于资源配置高度集中而有可能损害公共利益的产业当中。换言之，凡有可能产生垄断行为的自然垄断行业应都属于政府规制性产业。
传媒产业所具有的经济学特征决定了其属于政府规制的产业范畴。首先，媒介市场存在信息严重不对称的现象，这主要有两点表现：其一，传媒资源和渠道的垄断性造成了市场交易主体与交易对象的信息不等量，拥有信息较多的一方会利用信息优势而获取额外利益；其二，由于媒介具有监视社会的功能，必须不断减少社会信息的不对称，增加公众的安全系数，这为媒介损害公共利益提供了可能。其次，传媒产品具有典型的外部性特征，而对正外部性高的媒介以补贴，对负外部性高的媒介以惩罚，正是政府规制的重要内容。最后，媒介具有显著的公共产品属性，这决定了传媒市场是政府规制的特殊领域。
政府对传媒产业的规制与其产业经济学特征也有着密切的联系。传媒产业具有自然垄断行业的相关属性，这主要表现在其生产具有规模经济特征：巨额投资、大量生产、受众广泛等。巨额的前期成本是传媒行业的天然壁垒和准入门槛。因此，传媒市场容易产生行业巨头垄断，需要政府规制予以调整和避免。另外，传媒产业的频谱资源稀缺明显，传播渠道成为政府规制的重要环节。同时，传媒产业还具有范围经济的若干特征，如跨媒介经营、传媒衍生产品、媒介文本互文性等。这种复杂交织的网络化产业特性要求政府对传媒产业的规制应着重于产业结构调整方面。中国传媒产业大量存在政企合一、管办不分的情况，结构单一、抗风险能力弱是传媒企业改革的首要问题。这更要求中国政府对传媒产业的管制应以产业结构的规制和宏观管理层面的调整为主。
我国传媒业界的市场化远未达到资本自发集中而出现的垄断阶段，目前存在的传媒垄断现象普遍是改革不彻底的遗留。但在境外资本大举进入我国传媒市场之后，这一现象将可能被打破。在强大的外部压力面前，国内传媒将出现痛苦的兼并，从而引发垄断的产生。香港TOM集团，自从进入内地市场以来先后收购的鲨威体坛、羊城报业、美亚在线、风驰广告、《亚洲周刊》以及中国最大的电子邮局163.net即为典型的案例。如何在最大程度利用外资的同时，实现对民族传媒企业最大限度的保护，是我国传媒产业政府规制的主要内容。
2. 外资进入中国传媒产业的政府规制环境分析
几十年来，我国传媒产业的管理体制都固定在“四级办报、四级办台”的范围内，具有多头管理、行业所属、部门所有、条块分割等特点。这种“准封闭式”的管理模式，导致了政出多门、重复建设、地方保护等不良后果，尤其造成传媒产业竞争意识薄弱、产品同质化现象严重、缺乏行业领航人的消极影响，缺乏应对境外传媒企业竞争局面的良好政策环境。
进入新世纪以来，我国政府对传媒行业的规制出现了对外资的准入限制的有关内容。由国家文化部、商务部、新闻出版总署、广电总局等单位制定发布的相关文件主要有：
2001年12月，《中外合作音像制品分销企业管理办法》；
2002年1月，《设立外商投资印刷企业暂行规定》；
2003年，《外资投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》、《外商投资电影院暂行规定》、《境外卫星电视频道落地管理办法》；
2004年，《中外合作摄制电影片管理规定》、《中外合作制作电视剧管理规定》、《境外机构设立驻华广播电视办事机构管理规定》、《境外电视节目引进、播出管理规定》；2005年2月，《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》；
2005年4月，《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，首次明确区分了国家鼓励和禁止非公有资本进入的文化产业范围，其中鼓励和支持非公有资本进入的传媒行业有：广告、电影电视剧制作发行、广播影视技术开发运用、电影院和电影院线、农村电影放映、书报刊分销、音像制品分销、包装装潢印刷品印刷等；非公有资本可以投资参股的国有文化企业以后：出版物印刷、发行，新闻出版单位的广告、发行，广播电台和电视台的音乐、科技、体育、娱乐方面的节目制作，电影制作发行放映，但国有资本必须控股51％以上；非公有资本可以建设和经营有线电视接入网，参与有线电视接收端数字化改造，但从事上述业务的文化企业国有资本必须控股51％以上；此外，非公有资本还可以控股从事有线电视接入网社区部分业务的企业。2009年4月，《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》。
产业政策具有产业导向功能，从上述政府文件、法规可以看出我国当下政府对外资进入传媒产业进行规制的主要内容和基本走向。我国传媒产业正处于急速发展时期，若将其比作奔腾向前的河流，政府规制就如同河的两岸，引领着中国传媒产业向先进文化和有利于人民的方向发展；境外资本的介入，可视为激进的一股支流，政府规制得当则有推波助澜之效，规制失衡就可能演变为逆流。
3．我国传媒业政府规制的改革方向
我国传媒产业的政府规制改革主要目的在于发展民族传媒产业，使之在外资的冲击之下保持顽强的生命力和市场开拓力，抵御市场风险，保护我国文化安全和信息产业安全。但同时也应考虑充分吸收和利用外资，引导境外传媒资本和传媒集团的良性运行。根据“规制俘获理论”（capture theory），特定的规制者有可能被参与市场竞争的利益集团所“俘虏”，按照利益集团的要求对全行业进行规制。 在中国传媒市场上，作为市场管理者的政府是规制制定的主体；但随着境外资本，尤其是大型跨国传媒公司及其资本进入我国传媒产业的社会影响渐大，政府在制定规制时对其利益也会有所考虑。
为与国际传媒市场顺利接轨的实现，我国政府对传媒产业规制改革应参照西方国家传媒管制的经验，由重管制转为重服务，由重审批转为重监管，由重权利转为重责任。传媒产业兼具意识形态和市场价值的双重属性，是难以完全消除新闻宣传、文化、工商行政等多头管理的局面的根源。但如果政府规制的整体立足点由重管制向重服务转变，在政府的协调下建立传媒行政服务大厅（实体或虚拟），就有可能实现一家政府管理服务机构代理传媒产业的全部管理职能，从而降低行政监督成本，为传媒产业的发展提供便利。
传媒产业的政府规制改革由重审批转为重监管，主要是将事前审查制度逐步转化为西方国家上世纪80年代以来逐渐盛行的事后纠察制度，也包括建立传媒行业的信用监管制度和失信惩戒制度。其实质是在于在既定的市场游戏准则下，传媒企业对其市场行为能够有准确的心理预期、明确的利弊权衡观念以及应对机制，这有助于加快国内传媒产业的自由竞争，从而加快培育出版传媒骨干企业。
传媒产业的政府规制改革由重权利转为重责任，其目的是规制规制者。传媒产业规制者承担着维系传媒市场有序和谐发展的使命，就有责任充分发挥自身监管作用，为市场参与者创造良好的竞争环境。因此，政府规制中应包含对监管部门规制的相关内容。在西方经济学上，政府寻租一直是备受关注的焦点，政府规制失灵的部分原因就是政府作为理性的市场参与者存在着寻租现象。我国传媒产业的公共规制制度远未完善，政府寻租行为极易发生，强调管理责任是传媒产业政府规制改革的题中之义。
二、外资进入传媒业条件下法律规制的作用分析
正如卡特所言，“20世纪的整个西方世界，大众传播的发展可以说是科学和法律的共同产物。” 法律规制对传媒产业的健康发展极其重要，法律可以对各传媒企业的产权关系、利益冲突和交易规范做出规定，为和谐的竞争制定游戏规则。在应对境外资本的注入和运营问题上，通过法律手段，创造公正有序的外部环境，从而达到保护国内传媒，限制境外资本在我国传媒产业无限扩张和恶性竞争的目的，是传媒产业法律规制的重要内容。
1.外资投资我国传媒业的法律规制现状分析
目前，我国已基本形成了由行政法规和部门规章为主的传媒法律体系，也包括部分国家法律。但与其他部门法相比，传媒法律（新闻传播法）在立法理念、规制手段等方面都存在不少空白。调整传媒产业管理者与其相对方权利义务关系的行为规范大多是位阶较低的行政法规、部门规章，尚未形成完备的法律规制体系。缺乏全国统一的部门法，各管理部门条例冲突明显，造成了传媒产业多头管理的混乱，也容易滋生腐败和行政部门不作为或乱作为的现象。
随着我国加入世界贸易组织的承诺逐步落实，外资进入我国传媒的政策壁垒开始有所减弱，国家对《著作权法》和《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《电影管理条例》、《印刷业管理条例》、《计算机软件保护条例》等法律法规做了修改而重新颁布。在市场准入方面，首先调整开放幅度的是我国入世承诺之外的印刷业；随后，国务院对另外三个传媒行业管理条例进行修订，也不同程度地开放了其准入市场。其中，开放程度最大的是印刷业和出版行业，电影行业次之，音像制品行业市场开放幅度最小。
另外，根据我国现行法律，由《外资企业法》调整外商与国内市场的关系，国家根据《外资企业法》颁布《外商投资企业指导目录》，以指导划定外商向中国市场投资的准入范围。对比入世后2002年和2004年两次公布的《外商投资产业指导目录》，二者在外资进入我国传媒产业的开放领域上是大体一致的：
在“限制外商投资产业目录”下，第三部分“制造业”中第4条：印刷及复制业列“出版物印刷（中方控股，包装装潢印刷除外）”；第六部分“批发和零售贸易业”中第2、3条分别列出“图书、报纸、期刊的批发、零售业务”、“音像制品（除电影外）的分销”，第6条“代理公司”所包含的“广告”业务；第十一部分“教育文化艺术及广播电影电视业”第2条列出“电影院的建设、经营（中方控股）”。
在“禁止外商投资产业目录”下，第八部分“教育、文化艺术及广播电影电视业”中第2至8条列出“图书、报纸、期刊的出版、总发行和进口业务”、“音像制品和电子出版物的出版、制作、总发行和进口业务”、“新闻机构”、“各级广播电台（站）、电视台（站）、广播电视传输覆盖网（发射台、转播台、广播电视卫星、卫星上行站、卫星收转站、微波站、监测台、有线广播电视传输覆盖网）”、“广播电视节目出版及播放公司”、“电影发行公司”、“录像放映公司”。
稍有区别的是，2004年《外商投资产业指导目录》在“限制外商投资产业目录”中，第十一部分增加了第3条“广播电视节目制作、发行，电影制作（中方控股）”，附件中增加了对第六部分第3条的解释“音像制品（除电影外）的分销：限于合作，中方控股”。
从上述立法事实可以看出我国目前对境外资本投资传媒产业的规制态度和规制内容。在《外商投资产业指导目录》中，“限制外商投资产业目录”部分的限制范围和禁入行业较2001年国务院重新颁布的“四条例”更为详细，主要限制在于传媒产品的分销业务，属于对传播渠道的控制；“禁止外商投资产业目录”下主要是对传媒产品的生产和渠道实行严格控制。这与欧美国家对传媒产业的“媒介内容规制”和“传媒产业组织规制”是大致相同的。
2．我国传媒产业法律规制的改革方向
从上述法律规制现状的分析可知，我国对传媒产业利用外资的法律规制途径主要在市场准入制度上，尤其是对传媒产品的内容，执行严格的行政审批制度（行政许可制）。比较入世前后颁布的新旧《印刷业管理条例》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《电影管理条例》，不难发现，修订之后的条例在开放市场的同时，对传媒产品内容的审批制度更加严格。国家对出版物的出版、印刷、发行、进口，对电影的摄制、进口、出口、发行、放映，对音像制品的出版、制作、复制、进口、批发、零售、出租，对印刷业的经营等都实行许可制度。
以行政审批为主体的传媒法律规制，一方面控制了外资进入我国传媒行业的经营范围，另一方面也形成了一定的行政保护意识，削弱了外资进入我国传媒产业后所产生的“溢出效应”。理想的法律规制是建立在准入制与开放度相协调的理论基础上的，即应用准入制（非经济门槛）来应对文化入侵和文化殖民问题，对传媒产品内容进行严格审查；应用适当的开放度来应对经济全球化的要求，吸收外资改革国有传媒。建立在如上理论假设基础上的法律规制，事实上却有难以逾越的改革瓶颈：与其他产业相比，传媒意识形态和产业经济的双重属性既赋予了传媒产品市场流通的可能，又规定了传媒产品的内容必须接受严格审核。
同时，准入制与开放度相协调的理论假设将媒介经营者视为必然的逐利“资本家”，而监管部门则是维护稳定的“包青天”，这并不符合传媒市场的复杂现状。作为公共产品的传媒有其自身的社会责任，大部分传媒企业能够意识到自身的传播效应，努力实现经济效益和社会效益的统一。事实证明，大量跨国传播媒介集团进入本土市场后，往往实行本土化发展策略，如默多克新闻集团进入印度，并未对所在国造成深层次的文化冲击。可是，监管部门代表政府行使对传媒产业的监督管理权时，却常常出现规制失灵或政府寻租现象。因此，在理想法律规制无法实现的情形下，对传媒产业利用外资的市场行为实行较为严格的法律规制并非上策。建立相对宽松的法律规制环境，才能更好地促进我国传媒产业充分利用外资，加快经营性传媒骨干企业的做大做强。
三、我国传媒产业公共规制发展的趋势建议
制定产业政策是政府规制的主要内容，而产业政策的导向作用又是由一系列法律规制来实现的。在这个意义上，政府规制与法律规制密不可分，互为表里。
一般认为，政府对媒介的公共规制可以分为三种方式：前端规制直接控制媒介以及与媒介直接相关产业的准入；中端规制控制媒介内容的终审权和播发权；后端规制对违反国家有关政策法规、损害国家利益的媒介行为及时有效地予以惩罚和约束。 从本文分析可见，我国政府对外资进入传媒业的公共规制主要集中于前端规制（市场准入）和中端规制（内容审查）。前端规制，大体等同于英美国家所谓的“事前审查”，这在西方国家是被明令禁止的。著名的美国《1934年传播法》中就有禁止联邦通讯委员会（FCC）事前审查的条款；《1996年联邦电信法》更是开启了“放松规制”（deregulation）的历程。 西方国家一方面放松对传媒产业的预防性规制，另一方面又加强了追惩性规制。
综合西方的传媒规制改革经验和我国转型期的传媒产业特殊性，放松前段规制，增加后端规制，建立松紧相宜的公共规制制度是规范我国传媒产业最为合理的途径。规制过于严紧，容易产生“逆向选择”，对国家文化安全反而不利。总而言之，明晰市场调节和公共管制的边界，建立和完善整体规制体系，取消某些不合理的规制条款，让投资者和传媒机构对各种市场行为有明确预期，是目前中国传媒产业公共规制的目标。要实现这一目标，推进传媒市场政策的进一步完善，推动经营性传媒结构的转制，重塑市场主体，就应该构建分类别、分层次、分领域，有规律、有梯度的开放融资渠道。这是利用外资发展我国传媒产业过程中，政府有所作为的关键。
（10月16日，由中共中央党校研究生院举办的首届全国社会科学研究生学术论坛会议在中共中央党校举行。此次论坛的主题为“中国与科学发展”，参与代表是全国各地获奖优秀论文的作者。本文是获奖作者北京师范大学林玮、刘思雨的论文）
2009年10月29日 来源：人民网-理论频道
